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關於《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》的說明
發布時間: 2017-07-26 瀏覽次數:1552

關於《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》的說明

 

  為落實國務院關於加快推進政府和社會資本合作立法的部署和要求,國務院法製辦會同國家發展改革委、財政部,在深入開展前期論證、聽取有關方麵意見、進行實地調研的基礎上,研究起草了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)。現就有關問題說明如下:

 

  一、立法的必要性

 

  在基礎設施和公共服務領域推進政府和社會資本合作,對於轉變政府職能、激發市場活力、提升公共服務的質量和效率具有重要意義。近年來,我國基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作模式快速推進,成效明顯。與此同時,實踐中推進政府和社會資本合作模式也存在一些亟待解決的突出問題,主要是:合作項目範圍有泛化傾向,合作項目決策不夠嚴謹、實施不夠規範;社會資本方顧慮較多,特別是民營資本總體參與度不高;相關管理製度措施存在“政出多門”等。針對上述問題,為規範基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作,保障公共利益和社會資本方的合法權益,提高公共服務供給的質量和效率,促進經濟社會持續健康發展,有必要製定專門的行政法規。2016年7月7日國務院常務會議明確要求加快政府和社會資本合作(PPP)立法工作進度,國務院2017年立法工作計劃將此項立法列為全麵深化改革急需的項目。

 

  二、起草的主要思路

 

  一是堅持問題導向。緊緊抓住政府和社會資本合作中存在的突出問題,有針對性地作出可操作性強、務實管用的製度安排,有效解決實際問題。

 

  二是重在引導規範。充分發揮立法的引導和規範作用,把明確導向、穩定預期,規範行為、防控風險作為立法的重心,確保政府和社會資本合作積極穩妥推進,持續健康發展。

 

  三是力求備而不繁。既要確立政府和社會資本合作各主要環節的基本製度規範,確保有所遵循,又要避免貪大求全,防止規定得過細過死,為行業和地方根據實際進行探索和改革留有空間,並發揮相關配套文件、操作指南、示範合同文本等的積極作用。

 

  三、征求意見稿的主要內容

 

  征求意見稿包括總則、合作項目的發起、合作項目的實施、監督管理、爭議解決、法律責任和附則7章,共50條。主要規定了以下內容:

 

  (一)關於調整對象。

 

  根據我國推進政府和社會資本合作的實際情況,並借鑒其他國家和地區PPP立法經驗,征求意見稿規定:本條例所稱基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作,是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方,雙方訂立協議明確各自的權利和義務,由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營,並通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動(第二條第一款)。為了加強規範引導,避免政府和社會資本合作模式泛化,征求意見稿明確規定了可以采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目的條件,包括政府負有提供責任、需求長期穩定、適宜由社會資本方承擔等,並規定國務院有關部門製定可以采用政府和社會資本合作模式的項目指導目錄,並適時調整(第三條)。

 

  (二)關於管理體製。

 

  政府和社會資本合作涉及發展改革委、財政部以及有關行業主管部門等多個部門和地方政府的職責。征求意見稿規定:國務院有關部門在各自的職責範圍內,負責政府和社會資本合作的指導和監督;政府和社會資本合作的綜合性管理措施,由國務院有關部門共同製定(第七條第一款、第二款)。縣級以上地方人民政府應當加強對本地區政府和社會資本合作工作的組織領導和統籌協調;縣級以上地方人民政府有關部門依照本條例和本級政府確定的職責分工,負責本地區合作項目的組織實施和監督管理(第八條)。為加強國務院層麵對政府和社會資本合作工作的統籌協調,在總結地方政府建立政府和社會資本合作工作協調機製經驗的基礎上,征求意見稿規定:國務院建立政府和社會資本合作工作協調機製,及時協調解決政府和社會資本合作工作中的重大問題(第七條第三款)。

 

  (三)關於合作項目的發起。

 

  為保證合作項目的正確決策,為合作項目順利實施打下良好基礎,需要從源頭上對合作項目的發起進行規範。對此,征求意見稿作了三個方麵的規定:一是明確合作項目發起的主體和依據。規定縣級以上人民政府有關主管部門根據經濟社會發展需要、社會公眾對公共服務的需求、相關發展建設規劃以及征求意見稿第三條的規定,在組織開展前期論證的基礎上,可以提出擬采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目(第九條第一款)。二是規範合作項目實施方案的擬訂。規定對擬采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目,有關主管部門應當擬訂合作項目實施方案,合作項目實施方案應當包括合作項目建設運營內容及標準、運作方式、預期產出、合作項目期限、社會資本方回報機製、政府和社會資本方的風險分擔、合作項目期限屆滿後項目資產的處置等內容(第十條第一款);有關主管部門擬訂合作項目實施方案,應當征求潛在社會資本方的意見,並從經濟效益、社會效益等方麵對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估;涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風險等財政支出事項的,應當提請同級財政部門進行財政承受能力評估(第十條第二款、第十一條第一款)。三是規範合作項目實施方案的審核和公布。規定合作項目實施方案應當報經本級人民政府審核同意,並由有關主管部門向社會公布(第十二條)。

 

  (四)關於合作項目的實施。

 

  為嚴格規範合作項目的實施,征求意見稿從以下幾個方麵作了規定:一是規範社會資本方的選擇,規定政府實施機構應當通過招標、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方,並將選定的社會資本方向社會公示(第十三條第一款)。二是規範項目合作協議,規定政府實施機構與其選定的社會資本方或者項目公司應當簽訂合作項目協議,並明確規定了合作項目協議應當載明的事項(第十四條、第十五條)。除法律、行政法規另有規定外,合作項目的期限一般不低於10年,最長不超過30年(第十六條);合作項目協議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失,不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保(第十八條)。三是規範項目公司活動、股權轉讓及項目資產的用途,規定項目公司不得從事與合作項目實施無關的經營活動(第十四條第二款);合作項目的設施、設備以及土地使用權、項目收益權和融資款項不得用於實施合作項目以外的用途,禁止以上述資產為他人提供擔保(第十九條);社會資本方在合作項目建設期內不得轉讓其持有的項目公司股權,合作項目運營期內,在不影響公共服務提供的穩定性和持續性前提下,經政府實施機構報本級人民政府同意,社會資本方可以轉讓其持有的項目公司股權(第二十六條)。四是規範合作項目協議的變更和提前終止,規定項目合作期限內不得隨意變更合作項目協議內容,確需變更的應當由協議雙方協商一致,並公示變更事由及內容,經本級人民政府批準後簽訂補充協議;變更內容涉及財政支出事項變動、價格調整的,應當先經相關部門審核同意並履行規定程序(第二十五條);出現合作項目協議約定的提前終止協議情形,或者因不可抗力導致合作項目協議無法繼續履行、因社會資本方嚴重違約危害公共利益以及依法征收、征用合作項目財產的,可以提前終止合作項目協議(第二十七條第一款)。五是規範項目資產的移交,規定合作項目期限屆滿按照約定需要進行項目資產移交的,政府實施機構應當根據法律、行政法規和合作項目協議約定,對設施、設備和其他財產的狀況進行檢查評估;因社會資本方原因致使設施、設備和其他財產的價值非正常減損或者使用壽命減少的,應當根據合作項目協議約定,相應扣減社會資本方的收益或者由社會資本方以其他方式補償(第二十八條)。

 

  征求意見稿關於合作項目實施的規定體現了兩個導向:一是落實簡政放權、放管結合、優化服務的要求。征求意見稿規定:對實施合作項目依法需要辦理的行政審批等相關手續,有關部門應當及時辦理,對參與合作項目實施方案聯合評審時已經出具審查意見的事項,不再重複審查(第二十二條第二款);實施合作項目所需的建設工程、設備和原材料等貨物以及相關服務,社會資本方依法能夠自行建設、生產或者提供,且在選擇社會資本方時已經作為評審因素予以充分考慮的,可以由社會資本方自行建設、生產或者提供(第二十四條)。二是強調守信踐諾、嚴格履行合作項目協議,特別是嚴格約束政府行為,著力消除社會資本方特別是民營資本的後顧之憂。征求意見稿在規定政府和社會資本方應當守信踐諾,全麵履行合作項目協議約定的義務(第二十條)的同時,針對實踐中社會資本方普遍擔心的能否受到公平對待、合理回報有無保障以及政府隨意改變約定、“新官不理舊賬”等問題,明確規定:國家保障各種所有製形式的社會資本方依法平等參與政府和社會資本合作項目;任何單位和個人不得排斥或者限製非公有製社會資本方依法參與合作項目(第六條);政府實施機構應當按照保證各種所有製形式的社會資本方平等參與的原則,合理設置社會資本方的資質、條件以及招標、競爭性談判等的評審標準(第十三條第二款);合作項目協議的履行,不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響(第二十條第二款);對合作項目協議中約定的財政支出事項,應當足額納入年度預算,按照規定程序批準後,及時支付資金(第二十一條);政府有關部門應當履行合作項目協議中的相關政府承諾和保障,並為社會資本方實施合作項目提供便利(第二十二條第一款);因依法征收、征用合作項目財產導致合作項目提前終止的,應當按照國家有關規定給予社會資本方合理補償(第二十七條第二款)。

 

  (五)關於監督管理。

 

  合作項目的實施直接關係公共利益,必須強化監督管理。對此,征求意見稿從三個方麵作了規定:一是規定了縣級以上人民政府有關部門的監督管理職責,包括:加強對合作項目實施中執行有關法律、行政法規、強製性標準、技術規範情況的監督檢查;定期對合作項目建設、運營等情況進行監測分析和績效評價,建立根據績效評價結果對價格或者財政補助進行調整的機製;建立合作項目檔案;依法公開合作項目的相關信息;記錄社會資本方、中介機構、項目公司及其從業人員的失信行為並納入全國統一的信用信息共享交換平台;製定並及時啟動合作項目突發事件應急預案;在合作項目協議提前終止時采取有效措施,保證公共服務的正常提供,必要時臨時接管合作項目。二是規定了社會資本方的相關義務,包括按照規定向政府有關部門提供有關合作項目投資、建設、運營方麵的數據、資料等信息;妥善保管合作項目投資、建設、運營等方麵的有關資料並在合作項目期限屆滿或者提前終止時向政府有關部門移交,對政府有關部門臨時接管合作項目給予必要的配合等。三是規定了社會公眾有權對合作項目的發起和實施進行監督。(第四章)

 

  (六)關於爭議解決。

 

  根據合作項目的性質、特點,征求意見稿對合作項目爭議規定了以下解決途徑:一是協商解決,協商達成一致的,應當簽訂補充協議(第三十八條);二是可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟(第四十條);三是因合作項目協議中的專業技術問題發生爭議的,協議雙方可以共同聘請有關專家或者專業技術機構提出專業意見(第三十九條);四是社會資本方認為政府有關部門作出的與合作項目的實施和監督管理有關的具體行政行為侵犯其合法權益的,有陳述、申辯的權利,並可以依法提起行政複議或者行政訴訟(第四十一條)。為確保公共服務的持續提供,征求意見稿還規定:合作項目爭議解決期間,協議雙方應當繼續履行合作項目協議約定的義務,不得擅自中斷公共服務的提供(第四十二條)。

 

  此外,為嚴格責任追究,征求意見稿還對違反本條例規定應當承擔的法律責任作了明確規定。(第六章)

 

  (來源:國務院法製)


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